2017年1月9日，國務(wù)院醫(yī)改辦會同國家衛(wèi)生計(jì)生委等八部委聯(lián)合公布《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）的通知》（下文簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ芬笕珖?1個(gè)綜合醫(yī)改試點(diǎn)省和200個(gè)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)2017年全力推進(jìn)“兩票制”，力爭2018年在全國推開。
重構(gòu)流通新秩序
雖然，兩票制能否有效扼制虛高的藥價(jià)，切實(shí)解決人民群眾看病貴的問題，仍存爭議。但是，如果結(jié)合財(cái)政部2016年全面推行營改增的改革，國家稅務(wù)總局與國家食藥監(jiān)管總局簽訂的《信用互動合作框架協(xié)議》，以及國家總局此前發(fā)布的《關(guān)于整治藥品流通領(lǐng)域違法經(jīng)營行為的公告》的內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，藥品采購兩票制對流通領(lǐng)域商業(yè)掛靠走票行為的打擊是空前的，對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)營銷模式生態(tài)重構(gòu)的影響是深遠(yuǎn)的，從當(dāng)日刷屏的微信評論所折射出的醫(yī)藥從業(yè)人員的不安和焦慮情緒也是有理由的。
然而，此次《通知》一文的性質(zhì)，不屬于法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章中的任何一種，應(yīng)為規(guī)范性文件，即國家政策，也屬于醫(yī)改政策性文件。因此，主張國家版兩票制違反《藥品流通監(jiān)督管理辦法》，是市場經(jīng)濟(jì)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)倒退的觀點(diǎn)屬于法律認(rèn)識上的錯(cuò)誤。
另外，雖然尚無公開觀點(diǎn)稱實(shí)施多年的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品采購活動的性質(zhì)為政府采購。但是，不論從公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的隸屬國家各級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位編制的身份地位，還是藥品集中采購圍繞“提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”的目的，日臻完善的的程序性規(guī)定，均愈來愈與《中華人民共和國政府采購法》的要求趨同。倘若如此，那么，《通知》完全可以依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，理解為“應(yīng)當(dāng)公開的政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)”。而聯(lián)合簽署的八部委恰好是監(jiān)督保證采購活動嚴(yán)格遵守兩票制要求的完美組合。同時(shí)，營改增、金稅三期、GSP管理、價(jià)格監(jiān)測、電子監(jiān)管碼、信息互動合作等為這一目的的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)條件和信息支持，也為違法經(jīng)營行為的行政處罰和刑事責(zé)任的追究完善了證據(jù)收集和準(zhǔn)備。
由此可見，藥品采購兩票制，雖然沒有在流通領(lǐng)域進(jìn)行直接的整頓，但是，由于大部分藥品的主要終端銷售發(fā)生在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，因此，在藥品采購源頭上實(shí)施兩票制，通過規(guī)范配送商，廢黜過票商，約束制造商，進(jìn)而重創(chuàng)招商代理制，達(dá)到重構(gòu)流通生態(tài)新秩序的目的。
規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)
鑒于藥品采購兩票制最核心的改變是流通領(lǐng)域相關(guān)主體的法律關(guān)系的變化，因此，醫(yī)藥企業(yè)應(yīng)該如何適應(yīng)新形勢，以什么樣的舉措獲得競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)快速增長，是每一位醫(yī)藥企業(yè)家和每一名醫(yī)藥從業(yè)人員面臨的問題。在此，暫且不論那些多年來承擔(dān)高昂的產(chǎn)業(yè)投入，接受緩慢發(fā)展的市場回報(bào)，保持辦事處直營的大型制藥企業(yè)如何抓住時(shí)機(jī)盡享機(jī)會盛宴，亦不評述廣大醫(yī)藥代表怎樣沿著重新分配的利益格局，精明考量地選擇雇主、產(chǎn)品和市場，僅就曾幾何時(shí)風(fēng)靡盛行野蠻生長造就不計(jì)其數(shù)的財(cái)富達(dá)人的招商代理制下，習(xí)慣于底價(jià)招商的工業(yè)企業(yè)如何擔(dān)當(dāng)起回歸的終端推廣業(yè)務(wù)，如何選擇營銷模式，如何管理銷售隊(duì)伍，如何核算營銷費(fèi)用，給出如下法律風(fēng)險(xiǎn)提示：
第一，既然縮短了流通環(huán)節(jié)，那么，只要公立醫(yī)院還是產(chǎn)品的主要市場，底價(jià)轉(zhuǎn)高開幾乎是不二的選擇。但是，銷售收入因此的大幅增長，企業(yè)繳納稅款是否亦做到同步的合理的增加，如果沒有，那么，以稅務(wù)稽查內(nèi)容的黎明突襲將可能隨時(shí)到來，一旦銷售費(fèi)用核算被查實(shí)為沖賬套現(xiàn)，那么，逃稅罪、虛開普通發(fā)票罪、虛開增值稅專用發(fā)票罪的法律風(fēng)險(xiǎn)將在所難免，我國刑法對單位犯罪采取雙罰制，即企業(yè)判罰金，企業(yè)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人承擔(dān)刑事責(zé)任。
第二，如果短時(shí)間內(nèi)自建銷售隊(duì)伍難以實(shí)現(xiàn)，那么，自然人代理商的員工歸化，可能是快速維系市場的捷徑。勞動用工的法律風(fēng)險(xiǎn)首當(dāng)其沖，因?yàn)?，依?jù)我們勞動法律規(guī)定，用人單位不僅需要簽訂規(guī)范的勞動合同，還必須履行繳納社會保險(xiǎn)等強(qiáng)制義務(wù)，且不以員工本人的聲明放棄而豁免責(zé)任，最重要的是銷售傭金作為收入的組成部分，用人單位需要代扣代繳個(gè)人所得稅。還有，高管員工的習(xí)慣性兼職，還可能給企業(yè)帶來侵犯商業(yè)秘密的被追索風(fēng)險(xiǎn)，缺乏法律意識的員工還可能因商業(yè)賄賂行為給企業(yè)帶來單位行賄罪的法律責(zé)任。
第三，如果怠于擔(dān)當(dāng)終端銷售職責(zé)，恐懼轉(zhuǎn)型中的市場停滯，盲從地采取機(jī)構(gòu)代理商CSO（銷售外包）公司化的方式，那么，可能面臨外包服務(wù)的真實(shí)性、合理性、比例性、適當(dāng)性的監(jiān)督調(diào)查，如果費(fèi)用支付額巨大，則有可能陷入一如葛蘭素史克中國有限公司2013年涉嫌的外包銷售賄賂鏈的責(zé)任指控中。特別是以開票洗錢為目的而設(shè)立的殼公司，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理單位犯罪案件具體應(yīng)用法律有關(guān)問題的解釋》第二條的“個(gè)人為進(jìn)行違法犯罪活動而設(shè)立的公司、企業(yè)、事業(yè)單位實(shí)施犯罪的，或者公司、企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)立后，以實(shí)施犯罪為主要活動的，不以單位犯罪論處?！钡囊?guī)定，一般被認(rèn)定為個(gè)人犯罪的工具。
綜上所述，歷史上每一次成功的變革都是秩序的重新調(diào)整和利益的重新分配，《通知》實(shí)施在即，每一家醫(yī)藥企業(yè)都要以遵紀(jì)守法為底線，以合規(guī)運(yùn)營為宗旨，經(jīng)過一系列法律的、財(cái)務(wù)的、營銷的安排，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。（作者系北京大成律師事務(wù)所高級合伙人、中國醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會專家律師）
來源： 醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)